De journalisten van EenVandaag die de Gelderse uitkoop van veehouderijen aan het licht brachten, hebben ook het volledige RH41-dossier bij ons opgevraagd. Dat is geen toeval. In Gelderland speelde precies wat in Gemert-Bakel bij RH41 ook is gebeurd: de overheid koopt vrijwillig veehouderijen uit om stikstofruimte en ontwikkelruimte vrij te maken.
Uit een vertrouwelijk document van de provincie Gelderland, dat via EenVandaag en andere media openbaar is geworden, blijkt dat de Europese Commissie zich daar heel duidelijk over heeft uitgesproken: steun die is gericht op vrijwillige beëindiging van productiecapaciteit is in principe staatssteun en had vooraf bij Brussel gemeld moeten worden
Aan de hand van hun onderzoek en de lijn van de Europese Commissie in de Gelderland-zaak hebben wij opnieuw gekeken naar twee cruciale adviezen aan het college in het RH41-dossier:
- de aanvullende notitie van Heideweg van september 2025
- het staatssteun-memo van Nysingh van september 2025
In dit artikel leggen we uit wat deze adviseurs precies schrijven, hoe zij redeneren, wat de Europese Commissie in de Gelderland-zaak daartegenover zet, en waarom wij vinden dat deze adviezen in 2025 feitelijk al achterhaald waren. Ook trekken wij de conclusie dat RH41 – gemeten langs diezelfde EC-lijn – als staatssteun had moeten worden aangemeld bij de Europese Commissie, wat niet is gebeurd.
Achtergrond: wat zegt de Europese Commissie in de Gelderland-zaak?
In Gelderland zijn veertien veehouderijen uitgekocht via onder meer de regeling MGO-1 en een provinciale kalverhouderijregeling. De kern van het conflict tussen provincie, ministerie en Europese Commissie is:
- provincie en ministerie verdedigden jarenlang dat er géén staatssteun zou zijn, omdat er “marktconform” was getaxeerd en omdat de aankopen werden gezien als minnelijke verwerving vergelijkbaar met onteigening
- de Europese Commissie heeft in gesprekken met Nederland juist duidelijk gemaakt dat vrijwillige uitkoop van veehouderijen door de overheid, met als doel de bedrijfsactiviteiten te beëindigen en stikstof/natuur/ruimtelijke doelen te halen, in principe onder de staatssteunregels valt, óók als de prijs marktconform is
- de Gelderse regeling is niet vooraf als steunregeling aangemeld en niet goedgekeurd, waardoor er nu een risico op onrechtmatige steun en terugvordering bestaat
Belangrijk daarbij: de Commissie ziet de overheid in dit type constructies niet als een “gewone marktpartij”. Een normale marktpartij koopt geen varkensbedrijf om het stil te leggen ten behoeve van Natura- en ontwikkelingsdoelen van de overheid. Precies daarom werkt de klassieke redenering “marktconform getaxeerd, dus geen staatssteun” hier niet meer.
Wat zegt Heideweg in zijn notitie van september 2025?
Naast het deskundigenadvies uit juli heeft Heideweg in september 2025 een aanvullende notitie opgesteld die tegelijk met het Nysingh-memo aan de raad is gestuurd. Die notitie is voor de staatssteunvraag belangrijker dan het oorspronkelijke taxatierapport, omdat Heideweg daarin zelf een inhoudelijke verdediging geeft richting raad.
In hoofdlijnen doet hij het volgende:
- Heideweg legt uit dat hij in 2023 de opdracht kreeg om de veehouderijtak op RH41 te waarderen, uitgaande van de “werkelijke waarde” uit het onteigeningsrecht (redelijk handelend verkoper en redelijk handelend koper)
- hij stelt nadrukkelijk dat deze werkelijke waarde in de praktijk overeenkomt met de marktwaarde in een goed functionerende markt, en dat toepassing van deze grondslag dus tot een marktconforme prijs zou leiden
- hij beschrijft de marktsituatie als een “superstorm”: een overspannen en zeer schaarse markt voor varkensbedrijven, met hoge varkensprijzen, Chinese vraag en gelijktijdige opkoopregelingen van de overheid (LBV, LBV+ e.d.) die de prijzen verder opdrijven
- in die context concludeert hij dat de getaxeerde waarde én de afspraken in de vaststellingsovereenkomst marktconform en gebruikelijk zouden zijn
Met andere woorden: in september 2025 doet Heideweg meer dan alleen taxeren. Hij koppelt de gekozen onteigeningsgrondslag expliciet aan marktwaarde, geeft een korte marktanalyse en trekt de politieke conclusie dat de hoge prijs en de inhoud van de VSO als marktconform en gebruikelijk moeten worden gezien.
Dat is precies de stap die het staatssteunrelevant maakt: zijn notitie wordt gebruikt om richting college en raad te onderbouwen dat er sprake zou zijn van een marktconforme deal, en dat daarmee de staatssteunrisico’s beperkt of afwezig zouden zijn.
Wat zegt Nysingh in het staatssteun-memo?
Het Nysingh-memo (22 september 2025) is geschreven om het college en de raad te adviseren over de vraag of de RH41-deal staatssteun is. In gewone taal komt hun redenering op het volgende neer.
Over het voordeel:
- Nysingh beschrijft de criteria van artikel 107 lid 1 VWEU (onderneming, overheidsmiddelen, voordeel, selectiviteit, effect op handel)
- zij erkennen dat De Wolfbosch B.V. een onderneming is en dat de gemeente publieke middelen inzet
- vervolgens stellen zij dat het Market Economy Operator-beginsel (MEO) moet worden toegepast: als de vergoeding marktconform is, is er geen voordeel
- zij koppelen dit rechtstreeks aan Heideweg: de taxateur heeft volgens hen de “werkelijke waarde” bepaald tussen een redelijk handelend verkoper en koper
- op basis daarvan concluderen zij dat de taxateur feitelijk al een MEO-toets heeft uitgevoerd
- omdat er volgens Nysingh geen aanwijzingen zijn dat de vergoeding niet marktconform zou zijn, concluderen zij dat er geen economisch voordeel wordt verleend
Kort gezegd: Nysingh stelt dat marktconforme schadeloosstelling voor het vrijwillig staken van de varkenshouderij géén staatssteun oplevert.
Over selectiviteit:
- Nysingh probeert selectiviteit te neutraliseren door de transactie in te passen in het algemene stelsel van de Omgevingswet en het onteigeningsregime
- zij stellen dat er geen aanwijzingen zijn dat de Omgevingswet hier afwijkend of oneigenlijk wordt toegepast
- op basis daarvan concluderen zij dat de maatregel niet selectief is, omdat de vergoeding voor de waardedaling zou passen in wat in vergelijkbare gevallen volgens de Omgevingswet mogelijk is
De eindconclusie van Nysingh is dan ook: de RH41-deal kwalificeert niet als staatssteun, omdat er geen voordeel en geen selectiviteit zou zijn.
Waarom is dit in het licht van Gelderland achterhaald?
Als je deze adviezen langs de meetlat van de Gelderland-lijn van de Europese Commissie legt, zie je twee fundamentele problemen.
- De overheid wordt ten onrechte als gewone marktpartij behandeld
Heideweg en Nysingh veronderstellen allebei dat de gemeente in RH41 in wezen optreedt als “redelijk handelend koper” in een normale markt:
- Heideweg rekent vanuit onteigeningsrecht op volledige schadeloosstelling, inclusief een uit-handen-breken-premie, en noemt dat marktconform
- Nysingh zegt vervolgens: als een onafhankelijke deskundige op die manier de werkelijke waarde bepaalt en er geen aanwijzingen zijn van overcompensatie, is de vergoeding marktconform en is er geen voordeel
De Europese Commissie zegt in de Gelderland-zaak juist het omgekeerde voor dit type maatregelen:
- bij vrijwillige uitkoop van veehouderijen om te sluiten en stikstofruimte vrij te maken, is de overheid géén normale marktpartij
- een private koper koopt geen varkensbedrijf om het stil te leggen voor publieke natuur- en ontwikkelingsdoelen
- daarom ziet de Commissie dit aan de voorkant als steunmaatregel; het voordeelcriterium is in deze context niet weg te redeneren met een beroep op “marktconforme taxatie”
De kernstelling van Nysingh – dat een marktconforme schadeloosstelling voor vrijwillig aanvaarden van een nadeel zonder voordeel kan zijn – sluit daarmee niet meer aan bij de manier waarop de Commissie in deze sector naar vrijwillige uitkoop kijkt. Hetzelfde geldt voor de poging van Heideweg om een onteigeningsgrondslag gelijk te schakelen met marktgedrag in een door overheidsbeleid opgeblazen markt.
- Selectiviteit wordt onderschat
Nysingh probeert selectiviteit te ontkennen door te zeggen dat de maatregel past binnen het algemene stelsel van de Omgevingswet en het onteigeningsregime. Maar feitelijk gebeurt bij RH41 het volgende:
- er is geen formele onteigeningsprocedure
- er is één ondernemer die een vrijwillige wegkoopdeal krijgt aangeboden
- een andere veehouderij in vergelijkbare omgeving (Lochterweg) krijgt geen vergelijkbaar aanbod, terwijl de geur- en ruimtelijke problematiek daar ook speelt
- de gemeente koopt specifiek deze omgevingsvergunning weg om één concreet ontwikkelingsproject (Wolfsveld/Paashoef) mogelijk te maken
Dat is wat de Commissie in andere zaken selectief noemt: een gerichte, individuele maatregel voor één onderneming binnen een breder beleidskader. Het argument “het past in de Omgevingswet” verandert niets aan het feit dat hier één bedrijf een op maat gemaakte schadeloosstelling krijgt waar anderen in een vergelijkbare situatie niet automatisch aanspraak op hebben.
- Tijdlijn: waarom men het had kunnen weten
De tijdlijn maakt dit extra pijnlijk:
- februari 2023: Gelderland stelt intern al vast dat de Commissie dit soort vrijwillige uitkoop van veehouderijen als staatssteun ziet en dat MGO-1 niet is genotificeerd
- 29 november 2024: EenVandaag maakt de Gelderland-zaak publiek; de discussie komt breed in de media en in de vakwereld
- september 2025: Heideweg en Nysingh leveren hun notitie en staatssteun-memo aan de gemeente Gemert-Bakel
Op het moment dat Heideweg en Nysingh adviseren, ligt de Gelderland-lijn al geruime tijd op tafel. In hun teksten ontbreekt echter elke verwijzing naar deze ontwikkeling of naar de specifieke manier waarop de Commissie vrijwillige uitkoopregelingen in de landbouw- en stikstofcontext beoordeelt. Zij blijven redeneren vanuit een klassiek MEOP/MEO-beeld: marktconform taxeren kan betekenen dat er geen steun is. Precies dat uitgangspunt heeft de Commissie in deze context verlaten.
Wat betekent dit voor RH41 en de meldingsplicht bij de Europese Commissie?
Als we de lijn van de Commissie uit Gelderland toepassen op RH41 en de eigen stukken serieus nemen, kom je tot de volgende vaststellingen:
- de gemeente Gemert-Bakel zet publieke middelen in om één veehouderij vrijwillig weg te kopen
- doel van de maatregel is expliciet het beëindigen van de bedrijfsactiviteiten en het creëren van geur- en ontwikkelruimte voor Paashoef/Wolfsveld, niet het commercieel exploiteren van het bedrijf
- dit is geen gedrag van een normale marktpartij; juist daarom kwalificeert de Commissie dit soort maatregelen als steun
- de maatregel is sterk selectief: wel RH41, geen Lochterweg, terwijl de beleidsargumenten breder spelen
- varkenshouderij is een sector met (potentiële) grensoverschrijdende handel, zodat ook dat criterium vervuld is
Daarmee zijn alle vier staatssteuncriteria vervuld. RH41 is, gemeten langs dezelfde EC-lijn als in Gelderland, een staatssteunmaatregel.
Vervolgens is de vraag: onder welk kader valt die steun?
- RH41 valt niet onder een landelijk genotificeerde stikstofregeling (zoals Lbv/Lbv+, MGB)
- er is geen spoor van een aparte notificatie van RH41 als individuele steunmaatregel bij de Europese Commissie
- het college heeft richting raad juist steeds de lijn gevolgd dat er géén staatssteun zou zijn, en dat melden daarom niet nodig was
Als je erkent dat RH41 staatssteun is, volgt hieruit dat:
- de steun niet onder een goedgekeurde regeling valt
- en dat er geen melding vooraf bij de Commissie is gedaan
Met andere woorden: op basis van het standpunt van de Europese Commissie in de Gelderland-discussie had de uitkoopconstructie RH41 als staatssteunmaatregel behandeld en aangemeld moeten worden. Dat is niet gebeurd. Daarmee is de steun verleend in strijd met de meldingsplicht van artikel 108, derde lid, VWEU.
Belangrijk daarbij: marktconforme taxatie ontslaat een overheid nooit van de verplichting om staatssteun te toetsen en, waar nodig, te melden. Zeker niet in dit type unieke situatie, waarin de overheid een bedrijf wegkoopt om het te laten stoppen. De EC laat in Gelderland juist zien dat het in deze categorie per definitie om staatssteun gaat en dat voorafgaande goedkeuring nodig is als het niet in een algemene, goedgekeurde regeling valt.
Onze eindconclusie
Als je de notitie van Heideweg en het staatssteun-memo van Nysingh naast de inmiddels bekende lijn van de Europese Commissie in de Gelderland-zaak legt, is de conclusie voor ons helder:
- RH41 voldoet aan alle criteria voor staatssteun
- de redenering “er is geen staatssteun, want de vergoeding is marktconform en past binnen het onteigeningsregime” is in deze sector en bij dit type vrijwillige uitkoop door het standpunt van de EC niet meer houdbaar
- marktconforme taxatie ontslaat de overheid niet van de staatssteuntoets, en al helemaal niet van de meldingsplicht als de maatregel niet in een algemene, door de EC goedgekeurde regeling past
- de adviezen van Heideweg en Nysingh uit september 2025 zijn daarmee, gemeten langs de EC-lijn in Gelderland, achterhaald: zij leunen zwaar op een MEO/marktconform-argument dat de Commissie juist in dit soort vrijwillige uitkoopconstructies niet meer accepteert
- op basis van de EC-lijn in Gelderland had RH41 óf onderdeel moeten zijn van een vooraf door de Commissie goedgekeurde steunregeling, óf afzonderlijk gemeld en goedgekeurd moeten worden; dat is niet gebeurd
De Europese Commissie heeft in de Gelderland-discussie feitelijk uitgesproken dat bij vrijwillige wegkoop van veehouderijen door de overheid sprake is van staatssteun, met als gevolg dat er een meldingsplicht geldt als het niet onder een algemene regeling valt.
Vanuit dat perspectief zijn de geruststellende adviezen die het college in 2025 over RH41 heeft ontvangen, naar onze mening niet alleen onvolledig, maar ook aantoonbaar achterhaald.
Wordt vervolgd…
Jan Vroomans
Fractievoorzitter Politiek op Inhoud
Bronnen
Voor de “uitspraken” over Gelderland:
- de Rondvraagnotitie “Staatssteunrisico’s bij aangekochte veehouderijen” (10-02-2023) als primaire bron,
- het EenVandaag-artikel dat die nota en de ministeriële/EC-lijn ontsluit naar het publiek.
Bredere EC-lijn over vrijwillige beëindigingsregelingen:
- het officiële EC-persbericht en gerelateerde stukken over de Nederlandse regelingen van 1,47 mld (Lbv/Lbv+), waarin de Commissie die regelingen expliciet als staatssteun goedkeurt
